APRESENTAÇÃO

Ainda que o quadro atual de políticas sociais e de programas habitacionais em termos financeiros pareça ser promissor, a falta de critérios técnicos claros e de um histórico de avaliações dos programas passados e, por outro lado, frente à enorme demanda habitacional existente, o desenvolvimento de processos contínuos de avaliação das políticas públicas mostra-se plenamente necessário, sendo portanto, justificado a formulação de Metodologias de Avaliação dos Programas Habitacionais e dos empreendimentos por eles gerados. Processos de Avaliação constituem um dos principais instrumentos para o planejamento das ações de governo, para a análise das políticas públicas, para a verificação de seus defeitos, para as devidas correções, para a racionalização na utilização de recursos e para a revisão das diretrizes e normativas que orientam os programas públicos, podendo gerar patamares de aperfeiçoamento dos mesmos.
Para Cohen e Franco (1998):

  “não é possível que os programas e projetos sociais sejam eficazes e eficientes se não forem avaliados os resultados de sua aplicação. Por isto, dispor de avaliações ex-post de projetos em curso ou já realizados é fundamental para melhorar os modelos.”

Em que pese a clareza desta colocação a avaliação dos programas sociais não é freqüente, pelo contrário é excepcional e, em geral, os agentes sociais envolvidos são refratários a avaliar o que realizam e operacionalizam. Não cabe aqui discutir as razões desta resistência, mas, sobretudo destacar, neste quadro, a importância da iniciativa da FINEP em financiar grupos de pesquisas na formulação de Metodologias de Avaliação.
No país, como resultado da recorrente ausência de processos avaliativos, existe um atraso no desenvolvimento de metodologias adequadas para analisar políticas públicas, programas e projetos sociais, ao contrário do que ocorre em relação à avaliação de custos e benefícios correspondentes a projetos de investimentos, onde predominam critérios economicistas, em geral requeridos pelos órgãos de financiamento.

“Ao contrário do que ocorre nos projetos de investimentos, as decisões nesta área (programas sociais) costumam ser tomadas com as melhores intenções de atender às necessidade de um determinada população, mas geralmente carecem de análise técnica das alternativas que permita selecionar a mais eficaz para a consecução dos objetivos procurados e a mais eficiente na utilização dos recursos que serão destinados a tal programa.” (Iglesias in Cohen 1998).

Se, de uma maneira geral, inexiste uma tradição de avaliação dos programas sociais como um todo, no que diz respeito aos programas habitacionais a situação é ainda mais grave. As avaliações frequentemente limitando-se a estudos extremamente gerais, focando no problema do déficit, das carências e da incapacidade de atendimento por parte dos programas, o que não deixa de ser verdadeiro, mas que oferece poucas oportunidades para a mudança da situação. Assim, transita-se de análises do conjunto da produção, geralmente baseadas em dados secundários, a pesquisas limitadas a aspectos específicos, estudos de caso. Prevalecem abordagens que não permitem avaliações profundas e globais, pois tratam o problema da habitação de forma fragmentada. Ainda que nos últimos anos esse processo tenha conhecido novas situações, esta condição torna a elaboração de metodologias de extraordinária importância.
Utilizando como referência Metodologia anteriormente formulada para outros programas de Habitação de Interesse Social (HIS) financiados com recursos do FGTS, buscou-se através do estudo do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) e da análise de suas normativas, elaborar uma Metodologia de Avaliação do seu Produto Habitacional. A sua estrutura compreende variáveis simples (dados coletados em campo), variáveis compostas, auxiliares e de trabalho (obtidas a partir da agregação dos dados segundo critérios e parâmetros estabelecidos), indicadores simples e indicadores, cada um desses conjuntos de informações são trabalhados e agregados passo a passo. A associação final dos valores obtidos nos indicadores, convertida em nota numérica, determina a Avaliação do Produto. A estrutura da Metodologia, para consecução das notas intermediárias e da nota final, é complementada pela matriz de cálculo, ou módulo de cálculo, que poderá ser analisada através das Fichas de Construção dos Indicadores, e que sinteticamente verifica-se através do Quadro Geral de Ponderação dos Indicadores. Para a aplicação da Metodologia foram criados ou reelaborados os instrumentos de coleta de variáveis simples, pesquisadas nas unidades habitacionais, nos empreendimentos, seus entornos e junto aos moradores.
Os instrumentos e o módulo de cálculo foram verificados em pré-testes específicos – primeiro dos instrumentos, realizados em empreendimentos de São Carlos, depois o pré-teste de consistência da Metodologia, verificado em empreendimentos também de São Carlos e na cidade de Marília.
Com base nos resultados do primeiro pré-teste foram efetuadas algumas correções nos instrumentos. Após o segundo pré-teste, os dados foram trabalhados para simulação dos cálculos a partir da matriz e parâmetros elaborados para verificação da consistência da Metodologia. Uma série de ajustes foi processada na matriz de cálculo, objetivando tornar operacional a Metodologia, de tal forma que o teste de consistência gerou uma Avaliação Piloto.
O desenvolvimento do trabalho mostrou a necessidade de se aprofundar a pesquisa de Avaliação, pois para muitos indicadores, inexistem parâmetros consagrados. Isto torna necessário o desenvolvimento contínuo de estudos para a criação, ou sedimentação, de critérios objetivos capazes de permitir referências específicas de avaliação para programas de HIS. De todo modo, a equipe estabeleceu os parâmetros indispensáveis para a operacionalização da Metodologia de Avaliação do Produto Habitacional do PAR, sendo o resultado do trabalho a sua consolidação, ainda que se considere que a Metodologia possa ser aperfeiçoada por estudos posteriores e após as primeiras aplicações sistemáticas.
Por outro lado, deve-se ressaltar que a Metodologia desenvolvida tem enorme potencialidade e versatilidade, podendo ser adaptada para avaliar outros programas de habitação, seja no âmbito do FGTS seja no âmbito de outras esferas do poder público federal, estadual e municipal. Espera-se que isto possa ocorrer, criando-se uma tradição de avaliação de programas de habitação que, sem dúvida, poderá contribuir para uma melhor aplicação dos recursos neste setor.

Programa de Arrendamento Residencial
Criado em 29 de abril de 1999, durante o Governo do Presidente  Fernando Henrique Cardoso, o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) visava o atendimento exclusivo da necessidade de moradia da população de baixa renda dos médios e grandes centros urbanos, mediante contrato de arrendamento residencial com opção de compra ao final do período de contrato.
Desde 1999 até dezembro de 2003 os recursos do PAR possibilitaram a aquisição de 974 empreendimentos, somando 132.696 unidades habitacionais. Com data prevista para término em dezembro de 2003 o Programa foi mantido pelo atual governo, recebendo em 2004 um aporte de R$ 1 bilhão e novos investimentos até 2008
Além do aporte financeiro, como forma de aprimorar o sistema e para atender um maior número de famílias de baixa renda, o Ministério das Cidades reformulou o programa, destinado à população com renda até seis salários mínimos. Uma das principais alterações foi a redução na taxa de arrendamento para unidades habitacionais destinadas às famílias com renda até quatro salários mínimos.
A iniciativa demonstrou ser este um dos programas de política pública que se consolidou como um forte instrumento para minimizar o déficit habitacional na faixa de renda de maior concentração, ou seja, na faixa de famílias com renda mensal máxima de até quatro salários mínimos. Entretanto, a que se considerar que dentre as mudanças e adequações, tenham sido propostas alterações nas especificações técnicas mínimas e regionalizadas para projetos a serem executados no âmbito do programa, alterações significativas quando já se observa limites muito mínimos que permitam alguma qualidade construtiva, com potenciais impactos negativos se avizinhando. O estudo ora proposto pretende avaliar o Produto Habitacional do PAR, na qualidade de política pública, resguardada a inovação que introduz com o conceito de arrendamento e as conseqüências da flexibilização das especificações técnicas mínimas regionalizadas, canalizando os aspectos positivos e negativos pertinentes ao modelo, podendo contribuir, ainda que modestamente, para o aprimoramento do programa ou até para a concepção de novos programas.
Ao longo de sua implementação o PAR conheceu uma generalização que extrapolou os seus objetivos iniciais e conheceu uma abrangência inusitada no país, mas também ampliando o seu perfil, pois passou a ser implementado em cidades de médio para pequeno porte. Isso se por um lado é positivo, por outro tornou menos consistente determinadas iniciativas que eram previstas. A importância do PAR somava-se ao interesse por ações de renovação de áreas centrais nos grandes centros urbanos brasileiros, como demonstra, por exemplo, as ações combinadas com o Programa de Apoio à Reabilitação de Áreas Centrais do Ministério das Cidades, que via de regra, foi e tem sido implementado associado ao PAR. O trabalho abrangia a rehabilitação ou requalificação de edificações pré-existentes, o que, em tese acarretaria um universo de questões novas em relação à moradia social associada ao urbanismo, que incidiria sobre a Metodologia. Entretanto, esse viés do PAR não conheceu um desenvolvimento paralelo a sua grande implementação no país, o que há de se lamentar, além de reduzir o escopo imediato da Metodologia .
Por outro lado, o sucesso do PAR não foi acompanhado por um processo de aperfeiçoamento do arrendamento, por exemplo, rumo ao aluguel social. Pelo contrário, as ações, tanto da CAIXA, como do Ministério das Cidades foram no sentido de encurtar o prazo mínimo para compra do imóvel, diminuindo dos 15 anos iniciais, para 5 anos. O resultado dessa iniciativa, ainda não pode ser mensurado, entretanto, mesmo ela tende a ser relegada a um segundo plano, na medida em que o novo Programa Habitacional do Governo Federal, Minha Casa, Minha Vida, tem a vocação de se tornar a política habitacional, na prática secundarizando excessivamente todos os outros programas.

– A Metodologia base foi desenvolvida por equipe de professores do Depto. de Arquitetura e Urbanismo da EESC USP sob a coordenação dos professores Nabil Georges Bonduki e Miguel Antonio Buzzar, por solicitação do Conselho Curador do FGTS para os programas Carta de Crédito Associativo (CCA), Pró-Moradia (PPM), Carta de Crédito Individual (CCI) e Pró-Saneamento (PS).